——侧重谈严重精神障碍患者肇事肇祸治理

      (沈跃东中国宪法学研究会理事、福建省法学会宪法学研究会常务理事，福州大学法学院教授)

记者：运用法治思维治理严重精神障碍患者肇事肇祸有什么意义？

沈跃东：根据我国有关部门的数据统计，2009 年初我国的各类精神疾病患者人数在1 亿人以上，重症精神疾病患者已超过1600 万，预计到2020 年我国的精神疾病负担将占全部疾病负担的四分之一。截至目前，福建省已纳入国家基本公共卫生管理的严重精神障碍患者就有10万多人。

肇事肇祸精神病人指不能辨认或者不能控制自己行为，实施违反刑法的暴力行为或违反治安管理行为，造成严重危害结果的精神病人。此类人员肇事肇祸主要呈现以下特点：一是以杀人伤害居多，手段残忍，死伤严重，伤及无辜;二是以爆炸、纵火手段危害公共安全;三是重复发生。近年来，精神病人肇事肇祸问题，已经严重威胁公共安全和群众的生命财产安全, 影响到家庭、社会的和谐与稳定。

严重精神障碍患者肇事肇祸，不仅具有生物的因素，也受到心理、社会因素的影响。严重精神障碍患者的治疗和康复是一个复杂的系统工程，需要政府、医疗机构、家庭、社会等方面的配合与协调。特别是具有肇事肇祸行为或危险的严重精神障碍患者的治疗，一定程度上也是对其人身自由的限制与剥夺。这不仅是一个医疗问题，更是一个法律问题。对此，我国已经制定了相关的法律制度，各地也出台了相关细化的政策措施。例如，福建省政府办公厅于2010年、2012年先后两次下发关于严重精神障碍患者救治管理工作的意见。今年以来，在全省集中开展严重精神障碍患者肇事肇祸问题专项治理，各设区的市和省卫计委、省公安厅、民政厅等部门也出台专门文件，细化相关工作要求。在此背景下，运用法治思维治理严重精神障碍患者肇事肇祸具有重要意义，有利于相关法律制度和政策措施的落实，保障人们的人身、财产安全，实现家庭、社会的和谐、稳定;有利于严重精神障碍患者的治疗与康复，切实保障其合法权益。

记者：对于严重精神障碍患者，我国法律确立了怎样的预防救助治疗体系？

沈跃东：目前，我国有关精神障碍预防救助治疗的法律主要有：《精神卫生法》、《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等。为了规范对肇事肇祸精神病人的管治工作，维护社会治安秩序，保障肇事肇祸精神病人的合法权益，我国正在制定行政法规《强制医疗所条例》。该条例的送审稿由公安部起草，国务院法制办已公布《强制医疗所条例(送审稿)》及其说明，公开征求意见亦于2016年7月7日结束。国务院办公厅颁布了《关于加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作的意见》(国办〔2013〕68号)，中央综治委发布了《关于进一步加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作的通知》(中综委〔2013〕13号)。此外，各地也制定了相关的规范性文件。例如，2016年3月，福建省出台了《关于开展严重精神障碍患者肇事肇祸问题专项治理方案》、《福建省实施以奖代补落实严重精神障碍患者监护责任的暂行办法》。

依据以上法律规法规和规范性文件，我国已经形成由宽到严、不同阶段适用不同标准的精神障碍患者的医疗救治体系。按照《精神卫生法》的规定，精神障碍患者的治疗，基于其精神健康状况、行为的危险或危害性，分为自愿住院治疗和强制医疗。精神障碍患者的强制医疗包括涉刑和非刑的强制医疗。精神障碍患者涉刑的强制医疗，以我国现行《刑法》第18条和《刑事诉讼法》第五编第四章为主要法律依据。这一类型的强制医疗适用于实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任，有继续危害社会可能的精神病人。该强制医疗程序已经实现司法化，程序制度相对较为完善。

精神障碍患者非刑的强制医疗又分为行政性强制医疗和私法的强制医疗。行政性强制医疗的主要法律依据是《人民警察法》第14条和《治安管理处罚法》第13条。但是，这两个法律条文中，都没有明确强制医疗的内容。2004年8月，卫生部、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部和中国残联联合发布《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》要求公安机关对严重肇事肇祸精神疾病患者实施强制治疗。实践中，该强制医疗主要适用不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理、不足以追究刑事责任也不予处罚、家属无力看管的精神障碍患者。私法的强制医疗，主要是精神障碍患者的监护人依据《精神卫生法》第30条和民法的相关规定，将患者送医的“非自愿”住院治疗。这种强制，体现为对患者本人而言的“非自愿”。

记者：你认为我省对严重精神障碍患者肇事肇祸专项治理有哪些重点？

沈跃东：据有关部门资料显示，今年以来，我省主要针对“武疯子”的监管难题，突出解决发现难、管理难、衔接难、救助难的问题。一是加强信息共享，建设严重精神障碍患者信息系统平台，实现卫生系统和综治系统信息共享，解决"发现难"问题;二是加强属地管控，对高风险患者，逐人成立由监护人、村(居)委会干部、社区医生、民警综治(民政)协管员、残疾人联络员组成的管控专班，对严重精神障碍患者筛查随访，作为城乡社区网格员基本职责，解决"管理难"问题;三是落实接返跟踪，厘清严重精神障碍患者送诊、收治、接返、跟踪的责任，破解“衔接难”问题;四是提高帮扶专项保障资金，执行以奖代补政策，解决“救助难”问题。我省采取的四项措施，有效遏制了严重精神障碍患者肇事肇祸的发生，取得较好成效。

记者：如何加强严重精神障碍患者肇事肇祸治理的法治建设？

沈跃东：当前严重精神障碍患者预防救助治疗工作已全面推进，但是治疗法制体系还未完善，对精神障碍患者非刑的强制医疗，缺乏具体统一的法律规定，非刑的强制医疗的精神障碍患者合法权益尚未得到充分保障。为此，要从以下几个方面加以强化和完善。

第一，现行有关严重精神障碍患者肇事肇祸治理的法律规范和政策要得到切实的实施和执行，将专项治理成果转化为常态化的综合治理。目前我国以《精神卫生法》为核心构建的精神障碍患者非刑强制医疗制度，仍然采用以医疗为中心的思维方式。虽然规定了再次诊断和鉴定程序，即对于精神障碍患者或者其监护人对需要住院治疗的诊断结论有异议，不同意对患者实施住院治疗的，可以要求再次诊断和鉴定，但是，整体而言，该强制医疗程序的启动，精神障碍的诊断和决定，基本由医疗机构一家说了算。本质上，即便是以治疗为目的，对精神障碍患者的强制医疗，对其人身自由的限制不可避免。由于这样的决定不是由行政机关作出的，基本排除了司法救济，精神障碍患者的基本权利，没有得到应有的保障。

第二，要以基本权利保障为制度设计的理念，对现行相关法律法规进行完善，既要维护社会秩序，也要保障精神障碍患者的人格尊严。精神障碍患者非刑的强制医疗，涉及《治安管理处罚法》、《人民警察法》规定的行政性强制医疗。由于这两部法律对此规定较为原则，实践中各地根据地方的具体情况制定相关的精神障碍肇事肇祸的规范。强制医疗必然涉及人身自由的问题，通过地方性法规、规章、条例作出规定，要符合《立法法》的基本精神。

第三，要重视对严重精神障碍患者隐私权的保护。严重精神障碍的形成，有其社会因素。其中，社会的偏见和歧视，造成患者自身或家属强烈的病耻感而不敢及时就医，导致病情恶化的不是少数。如果能够打消其顾虑，及时发现，将其登记在册，通过系统管理，保持患者病情相对稳定，就可以将肇事肇祸的危险性消灭在萌芽状态。但是，目前，各地严重精神障碍患者肇事肇祸问题专项治理工作方案中，基本上没有关于严重精神障碍患者个人信息如何保护的规定，因此，要重视完善对以严重精神障碍患者个人信息为核心的隐私权的保护。