呼唤出台专门法律

有效保护旅游资源

记者查阅资料发现，历年来，世界旅游组织及国际教科文组织为保护旅游资源和环境，制定了一系列国际文件：《旅游权利议案》(1985)、《旅行者守则》(1985)、《海牙旅游宣言》(1989)、《保护世界文化和自然遗产公约》(1972)、《可持续旅游发展》(1995)、《可持续旅游发展行动规划》(1995)。这些文件为全世界保护旅游资源与环境提供了有效的法律依据，也促进了各国对旅游资源实施立法保护。

2013年10月1日起，《中华人民共和国旅游法》开始实施。该法作为旅游产业的高位阶法，提出了对旅游环境依法保护的原则和总体要求，对各旅游法规之间的衔接作出原则性规定，指导各地方法规的修订与完善。因此，很多人对《旅游法》在旅游资源的保护上寄予厚望。

不过，有专家告诉记者，《旅游法》全文共112条12000多字，涉及旅游设施、资源及旅游者三方面的环境保护规定总和约为7%，其中环保设施要求占1.8%，资源保护和游客行为规范分别为2.7%左右。然而就旅游资源环境保护方面的规定，《旅游法》缺乏可操作的处罚条款，无法有效凸显环境保护在旅游发展中的重要地位。

据四川成都一景区负责人杨先生介绍，《旅游法》未明确执法主体，不够细化，管理起来有难度。遇到不文明的行为，他们只能制止，“无论是《旅游法》，还是《治安管理处罚法》，都没有说谁来处罚、损毁到什么程度处罚多少”。

由于我国专门针对旅游资源保护的法律尚未出台，目前执法的依据分别有《风景名胜区管理条例》、《文物保护法》及其实施细则、《自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等单项旅游环境资源保护法。此外，在《环境保护法》《城市规划法》《矿产资源法》《森林法》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》《水下文物保护管理条例》《地质遗迹保护管理规定》等法律法规中也有部分规定。

湖南省一位不愿透露姓名的旅游行政管理部门官员认为，上述法律法规，分别对应不同的管理部门。这些管理部门职责交叉并且缺乏调节机制，分权体制问题突出，使得管理难以实施，“事实上，建立科学完善的管理体制，才是保护管理旅游资源的重要措施”。

《风景名胜区管理条例》第44条明文规定：违反本条例的规定，在景物、设施上刻划、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施，处50元的罚款;刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，按照治安管理处罚法的有关规定予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

江西南昌一景区负责人告诉记者，对于一些当场被抓住现行的恶意破坏公共设施的行为，保安人员对其最重的处罚就是将破坏者送到当地派出所，“尽管故意损毁名胜古迹罪早已写入刑法，在理论上无论是造成名胜古迹严重损坏，还是造成恶劣影响的以及抗拒他人制止的，都达到了入罪的门槛。但在实际中，对于破坏景区的刑事追责，却形同虚设”。

一名游客因怀疑贵州龙洞景区景物是人工做成，竟用脚踢方式，将一根生长了上亿年的小石钟乳踢断，被监控全程记录。最终景区对这名游客仅处以500元罚款，行政拘留10日。前述那名在甘肃文县天池景区内游泳的游客，仅作出书面道歉和保证。

有专家对我国旅游资源保护进行了分析，认为存在的主要问题有以下几点：一是立法的滞后和不完善，主要表现在缺乏专门的“旅游资源保护法”，针对少数民族文化旅游、温泉旅游、生态旅游等专项旅游资源的保护方面存在立法空白;二是已有的法律法规存在交叉重叠，可操作性和技术性较差，而条块分割和多头管理，造成政策法规实施中权限不清、责任不明晰;三是处罚力度不够，人们破坏资源获取的利益远大于接受处罚的损失，导致法律本身无法起到保护资源的作用。

（法制日报）