福州市人民检察院检察长 张时贵

近年来，高检院党组高度重视未成年人检察工作，张军检察长反复强调要持续推动“一号检察建议”落实工作。随着未成年人检察工作推进发展和未成年人犯罪成因问题研究深入，未成年人成长环境、家庭教育方式等案外因素，不断引起法学界专家和司法实践部门的关注。司法实践表明，监护人长期监护缺失或监管不力，是导致各类涉案未成年人违法犯罪重要原因之一。而现行制度框架下，对于督促监护人履行监护职责尚缺乏刚性有效的保障措施。因此，2019年以来，福州市检察机关积极探索试行向有能力履行却不履行或怠于履行监护职责的监护人，发出“督促监护令”，督促其共同做好教育感化挽救工作，取得良好成效。

一、检察机关实行“督促监护令”法理基础

(一)刚性不足：现行制度框架下督促监护人履职的实践困境。现行未成年人保护法及预防未成年人犯罪法中，对于父母或者其他监护人的家庭监护责任作出了具体规定，但对于不履行监护职责、放任未成年人有严重不良行为或者侵害未成年人合法权益等违反家庭监护责任的，只规定由监护人所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止，或者由公安机关予以训诫、行政处罚。这些制约措施，从法律后果上看，对监护人的强制性和约束力相对较弱，监护人履职与否主要依靠其自觉程度;从实施效果上看，监护人实际是否履行监护职责、教育管理是否到位、纠正不良行为是否落实，缺乏客观评价机制;从制约程度上看，劝诫、训诫过后，监护人难免重蹈覆辙，没有起到持续监督纠正的作用。总的来讲，劝诫、训诫等现有手段对于监护人的约束力有限，而且缺乏客观评价的标准和持续监督公示的功能，难以有效督促监护人履行职责。

(二)司法介入：国家监护制度设计中针对涉案群体的必要补充。目前正在修订的未成年人保护法草案拟确立国家亲权责任，即在监护人不履行或者因故不能履行监护职责时，由国家承担监护职责，对符合法定情形的未成年人由县级以上政府民政部门承担临时或者长期监护职责，教育、卫生健康、公安等部门根据各自职责进行配合。草案还针对农村留守儿童等特殊群体的监护缺失问题，完善了委托照护制度。增设国家监护制度是对现行未成年人保护法的一项重要立法完善，有助于推动解决监护人侵害未成年人权益、事实孤儿等问题。但从司法实践来看，对于已经涉嫌犯罪的未成年人，其监护人主要问题在于对子女的不良行为长期放任自流或者无计可施，其性质属于未及时有效履行监护职责或者不当履行监护职责，但是又未达到撤销监护权、启动国家监护的严重程度。这一现象在未成年人涉罪案件中较为普遍，有必要针对涉案未成年人这一特殊群体及其监护人行为予以司法干预，对国家监护制度设计中存在的“真空地带”进行完善和补充。

(三)督促监护：将监护人履职情况纳入检察刚性监督的可行路径。从现行司法规则层面上看，修订后的刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则中，均明确规定了由检察机关对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察，并可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行社会调查和制作社会调查报告，作为办案和教育帮扶的参考;未成年犯罪嫌疑人的监护人应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合人民检察院做好监督考察工作。这为检察机关实行“督促监护令”制度提供了法律依据和实践基础。从制度设计理念层面上看，检察机关实行“督促监护令”制度，体现了现代监护干预制度的立法理念，与国家亲权责任的确立相契合，也符合当前对于未成年人加强司法保护的形势要求。特别是“督促监护令”制度是由检察机关所主导，能有效依托其法律监督职能，相比于劝诫、训诫等其他手段，更具有权威性和有效性，对监督监护人履职具有更强的法律约束力和强制性。而且以宣告公开方式发出“督促监护令”，能够充分发挥检察机关的公益属性和司法公示效应，对监护人形成更强大社会舆论压力和司法监督氛围，还可以牵头促成学校、社区、社工组织等各类社会力量共同形成教育、管理、监督合力，更有效地促使监护人履行监护职责、改进监护行为，更有利于未成年人健康成长，减少和预防未成年人违法犯罪。

二、检察机关实行“督促监护令”实践探索

2019年以来，福州市检察机关针对办理涉罪未成年人案件中发现的家庭监护缺失问题，积极探索向监护人发出“督促监护令”的工作机制，要求监护人深刻反思总结在履行监护职责过程中存在的长期教育监管不到位、过度溺爱、不重视子女学习交友情况等问题，在附条件不起诉考察过程中，应积极配检察机关、司法社工、帮教基地共同做好孩子教育挽救工作，定期参加检察机关组织的亲职教育，督促孩子定期参加检察机关、司法社工提供的法律教育与个性化帮扶活动，认真学习有关法律知识，协助司法机关做好帮教工作。同时，在送达方式上，采取公示宣告方式，邀请学校、社区、社工组织以及人大代表、政协委员等各方共同见证和参与，取得较好社会效果和法律效果。自2019年11月福州市检察院发出全国检察机关首例“督促监护令”以来，鼓楼区、晋安区、长乐区、福清市、连江县、闽侯县等多个基层检察院，已向30位未成年人家长发出督促监护令30份。《福建法治报》《福州日报》等多家新闻媒体，对福州市检察机关探索实行“督促监护令”工作机制作了宣传报道，得到有关司法部门支持，受到教育部门和学校好评，引起社会各方面和有关部门关注。在前期探索实践的基础上，最近，福州市检察院牵头市中级法院、市公安局、市教育局等部门，根据有关法律法规规定联合制定《“督促监护令”实施办法(试行)》，进一步规范运作机制，形成工作合力。目前，“督促监护令”制度在检察实践中运作逐渐成熟，为督促监护人更有效地履行监护职责提供了刚性保障和司法监督。

三、推行检察机关“督促监护令”立法建议

(一)关于立法层面总体建议。为与有关法律修改完善相衔接，建议在《未成年人保护法修订草案》“司法保护”一章中，以及在《预防未成年人犯罪法修订草案》“法律责任”一章中，分别增加一条“人民检察院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，发现父母或者其他监护人未履行监护职责、履行监护职责不当的，可以向监护人发出督促监护令，保障未成年人合法权益”相关规定。

(二)关于制度层面操作建议。总结司法办案实践经验，建议检察机关“督促监护令”的适用范围限定在四类案件：1、附条件不起诉案件;2、拟作不批捕、不起诉处理案件;3、未成年被害人是留守儿童、单亲家庭、外来务工人员子女、残疾智障等特殊群体的案件;4、其他需要督促监护的案件。检察机关发出“督促监护令”，可以采取书面送达或现场宣告送达方式。现场宣告送达的，应当通知监护人住所地派出所、居委会或村委会、涉案未成年人所在学校及其他有关社会组织派员参加。监护人住所地派出所应当协同当地居委会或村委会，对监护人履行“督促监护令”情况进行督促、引导、劝诫、考评，并及时反馈检察机关;检察机关不定期对监护人履行监护令情况进行考察。涉案未成年人所在学校应加强与监护人联系沟通，督促配合监护人对在校涉案未成年人加大教育监管力度。检察机关负责协调有关社会组织，共同制定强制亲职教育方案并组织实施。

(三)关于法律后果层面建议。为增强监督刚性，明确规定监护人不依法履行监护职责，拒不履行或怠于履行“督促监护令”义务，放任未成年人有严重不良行为，或侵害未成年合法权益的，由监护人住所地派出所依法予以训诫或行政处罚，造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。监护人未对涉案未成年人加以管教，导致正处于附条件不起诉考验期内的涉案未成年人，违反有关监督管理规定情形的，检察机关应当撤销附条件不起诉决定，对涉案未成年人提起公诉。同时，根据“两高两部”《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》之规定，监护人不依法履行监护职责，侵害未成年人行为达到法律规定情形，而有关单位和人员没有提起诉讼的，检察机关应当书面建议监护人住所地民政部门向人民法院申请撤销监护人资格。