地方人民政府因处置环境污染发生的应急处置费用

应通过生态环境损害赔偿诉讼程序来主张

——解析上诉人宁德市蕉城区人民政府与被上诉人覃某、福州某特种气体有限公司、林某元、

某财产保险股份有限公司福建分公司环境污染责任纠纷一案

□宁德市中级人民法院 李秀纯 龙岩市中级人民法院 陈芝

裁判要旨

1.地方人民政府诉请环境污染者承担应急处置费等相关费用，不适用一般侵权诉讼、民事公益诉讼等程序，也不能适用我国《行政强制法》规定的代履行制度。

2.地方人民政府应通过生态环境损害赔偿诉讼来主张应急处置费等相关费用。

【案情】

覃某系林某元雇佣的驾驶员。2017年5月5日，覃某驾驶车牌号为闽AP0XXX重型牵引车后牵引闽AZ6XX挂重型罐式半挂车，沿金泰线行驶至金泰线9公里100米时，与对向来车交会，因靠右行驶、操作过当，致使车辆驶离路面，右侧翻靠到路外岩体，造成车辆损坏，油罐车内39.31吨柴油泄漏，流入金涵水库汇流水体。由于金涵水库是宁德市中心城区的市级饮用水源地，若不采取紧急处置措施，泄漏的柴油一旦流入水库，会导致城区大面积停水，造成重大社会影响。事故发生后，蕉城区人民政府为处理此次环境污染事件，紧急调运或购买各类应急物资垫付支出总计284937元。同时，蕉城区人民政府为主张该案权利支出律师费用15000元。

事故发生后，蕉城区人民政府向蕉城法院起诉：1.判令被告覃某、福州某特种气体有限公司、林某元共同返还原告垫付支出的污染处置费用284937元;2.判令原告为主张权利而支付的律师费15000元由前项三被告共同承担;3.判令某财产保险股份有限公司福建分公司在保险责任范围内直接向原告赔付上述污染处置费用284937元及律师费15000元。

一审法院经审理认为：只有在法律明确授权的情形下，国家机关才有权提起民事公益诉讼。该案中，并非被告的行为造成原告财产被毁坏的损失。该案交通事故造成环境污染侵犯的客体，并非原告的财产。因此，原告不具备提起该案民事诉讼的原告资格。该案应当通过我国《行政强制法》规定的代履行制度或生态环境赔偿诉讼程序来解决。依照我国《民事诉讼法》第119条、第124条第三项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第208条第三款规定，裁定：驳回宁德市蕉城区人民政府的起诉。

蕉城区人民政府不服，提出上诉。

二审法院经审理认为，我国《行政强制法》虽对环境污染规定了代履行制度，当污染者不支付代履行费用时，行政机关可以依法申请人民法院强制执行。但该案中蕉城区人民政府并非环境保护行政机关，故其支付应急处置费用并非代履行。一审认为其应当通过《行政强制法》规定的代履行制度，确有不当，应予纠正。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第19条第一款的规定，实际支出应急处置费用的机关提起诉讼主张该费用的，人民法院应予受理，但人民法院已经受理就同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件且该案原告已经主张应急处置费用的除外。故蕉城区人民法院应受理该案。综上，上诉人宁德市蕉城区人民政府的上诉请求成立。一审裁定确有不当，应予纠正。据此，依照我国《民事诉讼法》第177条第一款第二项等法律规定，裁定：一、撤销宁德市蕉城区人民法院(2021)闽0902民初503号民事裁定;二、本案指令宁德市蕉城区人民法院审理。

【评析】

对于地方人民政府适用何种程序来追偿应急处置等相关费用，目前是较为混乱的。该案在一定程度上梳理和明确了人民政府应适用何种程序来追偿应急处置等相关费用，对于相关类型案件的审理程序选择具有重要的指导意义。

一是确定此类案件不能适用普通的侵权诉讼程序。根据我国《侵权责任法》的规定，能够提起侵权之诉的原告，是指因侵权行为导致民事权益受到损害的主体。该案中，覃某驾驶车牌号为闽AP0XXX重型牵引车后牵引闽AZ6XX挂重型罐式半挂车发生交通事故，导致罐体柴油泄漏，流入金涵水库汇流水体，虽造成环境污染，但覃某交通事故造成环境污染侵犯的客体，并非蕉城区人民政府的财产。蕉城区人民政府也并未因覃某的行为造成财产被毁坏的损失。因此，蕉城区人民政府的起诉，不符合我国《侵权责任法》第三条和《民事诉讼法》第122条对侵权请求权及提起民事诉讼主体条件的规定。

二是排除了民事公益诉讼程序的适用。根据我国《民法典》第1235条第一款、《民事诉讼法》第58条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第284条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条的规定，只有在法律明确授权的情况下，国家机关才有权提起民事公益诉讼。该案并不存在上述情形，故蕉城区人民政府亦不可以提起民事公益诉讼。

三是区分了代履行制度适用的情形。我国《行政强制法》第四章第三节对环境污染规定了代履行制度，行政机关可以决定造成环境污染的当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务;对需要立即清除污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行;代履行的费用由当事人承担。我国《水污染防治法》第85条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款;逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：(一)向水体排放油类、酸液、碱液的……”依照上述法律规定，对该案交通事故造成水环境污染应急处置、治理措施行使监督管理行政职权和决定适用代履行的行政机关，应为当地县级以上地方人民政府环境保护主管部门，故蕉城区政府并非决定适用代履行的法定行政机关。即便蕉城区政府为做好突发水污染事件的应急处置等工作发生费用，亦不能适用我国《行政强制法》规定的代履行制度进行追缴或者追偿。

四是明确了此类案件应适用生态环境损害赔偿诉讼来主张应急处置费等相关费用。我国《民法典》第1235条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：……(四)清除污染、修复生态环境费用;(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第19条第一款规定：“实际支出应急处置费用的机关提起诉讼主张该费用的，人民法院应予受理，但人民法院已经受理就同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件且该案原告已经主张应急处置费用的除外。”该案中，蕉城区政府作为地方政府机关，对案涉交通事故造成突发水污染事件应急处置期间，为减轻或消除对公众健康、公私财产和生态环境造成的危害而采取的行动和措施，履行我国《水污染防治法》第76条和《突发事件应对法》第四章应急处置与救援所规定的人民政府职责，依法应予支持。蕉城区政府因实施应急方案以及为防止生态环境损害的发生和扩大采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用，依照上述法律及司法解释的规定，有权对被上诉人覃某等侵权人提起民事诉讼主张赔偿实际支出应急处置费用之直接损失，人民法院应予受理。该案一审裁定驳回蕉城区人民政府的起诉，适用法律错误，予以纠正。