行政机关对在建违法建筑采取即时强制拆除措施的合法性认定

——以何某良等诉周宁县某镇人民政府强制拆除房屋设施案为例

【裁判要旨】

人民法院在审查行政机关强制拆除违法建筑的行政案件中，不能采取“一刀切”方式一律按照行政强制法规定的强制执行程序来认定行政行为是否合法合规，应当区分违法建设的具体情形，同时一并审查行政机关在存在选择不同处理方式的情形下，是否采用对相对人权益损害最小的方式，是否做到处理结果和处理目的合理得当。

【案情】

原告系福建省周宁县某村村民。2008年10月，案涉土地上建筑物因失火损毁灭失，2022年年底原告在原址上重建。案涉建筑物一层建设完毕后，被告周宁县某镇人民政府于2023年6月1日向原告何某良、何某炉发出《周宁县某镇人民政府责令停止土地违法行为通知书》，通知：何某良、何某炉在某村西洋中19号旁未经审批私盖房子的行为违法，限其在接到本通知后7日内办理相关审批手续。后又于2023年6月16日向原告何某良、何某炉发出《周宁县某镇人民政府责令停止土地违法行为通知书》，通知：何某良、何某炉在某村西洋中19号旁未经审批私盖房子的行为违法，依法对何某良、何某炉的违法建设行为作出责令停止土地违法行为的决定，限其在接到本通知后立即停止，否则后果自负。何某良、何某炉接到通知后仍继续建设二层建筑物，被告周宁县某镇人民政府于2023年7月5日组织人员强制拆除了原告正在建设中的案涉部分二层建筑物。原告向法院起诉请求：依法确认被告于2023年7月5日拆除损毁二层建筑物行为违法。

【裁判】

宁德市蕉城区人民法院经审理认为，被告周宁县某镇人民政府具有辖区范围内违法建设处置的法定职责，其对原告正在进行的违法建设实施的强制拆除行为，认定事实清楚，适用法律正确，未违反法定程序，不存在违法。原告要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持，判决如下：驳回原告何某良、何某炉的诉讼请求。原告何某良、何某炉不服，提起上诉。

宁德市中级人民法院经审理认为，周宁县某镇政府拆除案涉房屋认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决驳回何某良、何某炉的诉讼请求并无不当。何某良、何某炉所提上诉请求缺乏依据，予以驳回。

【评析】

违法建筑具有建设容易、拆除困难等突出特点。正在进行的违法建设若不能及时拆除，不但会增加行政机关后续执法成本，而且会造成当事人更大的人工、材料等费用损失，更可能损害相邻权或者公共利益，引发社会矛盾、形成安全隐患等。因此，对于正在进行的违法建设，最适宜的办法就是及早发现、及时制止、快速拆除。判断违法建设是否正在进行，不能仅局限于行政机关实施强制拆除时违法建设行为正在进行，还应当包括行为人不听行政机关劝阻继续实施并完成的建设，以及行政机关在合理时间内发现行为人已经完成的建设。因此，对违法建设“正在进行”的认定，不能仅局限于行政机关巡查发现时违法建设正在建设，还应当包括尽管已经建设完成，但行政机关在合理时间内及时发现的违法建设。本案中，案涉建筑物系原告未依法取得规划许可证进行建设属于违法建设，案涉建筑物一层建设完毕后，周宁县某镇政府发现何某良、何某炉正在进行违法建设，于2023年6月1日向何某良、何某炉发出《周宁县某镇人民政府责令停止土地违法行为通知书》，认定何某良、何某炉在某村西洋中19号旁未经审批私盖房子的行为违法，限其在接到本通知后7日内办理相关审批手续。后又于2023年6月16日向何某良、何某炉发出《周宁县某镇人民政府责令停止土地违法行为通知书》，认定何某良、何某炉在某村西洋中19号旁未经审批私盖房子的行为违法，依法对何某良、何某炉的违法建设行为作出责令停止土地违法行为的决定，限其在接到本通知后立即停止，否则后果自负。何某良、何某炉接到通知后仍继续建设二层建筑物。且根据庭审调查及当事人提供的现场照片等证据，可以证实案发时案涉建筑物仍处于建设中，尚未完成建设。故，案涉建筑物属于正在进行的违法建设。

行政强制法实施后，行政机关对违法建设从发现到最终拆除，除应当符合城乡规划相关法律、法规规定外，还应遵循行政强制法的规定。行政机关对违法建设从发现到最终拆除，要履行的主要程序往往需要数个月甚至更长时间，如果相对人再对相关行政行为申请复议或提起诉讼，经历的时间将更加难以预期。一方面，有的行政机关迫于尽快消除违法建设的执法压力，不惜违反法定程序直接实施拆除行为;另一方面，有的行政机关因法律程序过长，又被受违建影响的利害关系人提起履职之诉。行政机关陷入了“拆了要被诉”“不拆也要被诉”，一方质疑“不作为”、一方抗议“乱作为”的怪圈，这一巨大反差本身足以反映某些现实困境。行政机关查处违法建设过程中之所以出现前述有意识的分类执法行为，根本原因在于违法建设的认定缺乏类型化标准，由此引发了财产保护、行政效率以及公共利益之间的失衡与失范。因此，有必要充分考虑并衡量违建所关涉的行政管理、公共利益以及私人权利之间的相互关系，从而对查处违法建设的程序作出合理的选择。一方面，从促进行政效率的角度而言，违法建设往往建设速度极快，如不及时处理，易造成迅速蔓延的趋势。实践中有的行为人采取突击的形式搭建违法建设，待造成之后，再采取各种方式阻碍行政机关执法，或者即使被行政机关发现，行为人也采取诉讼等方式拖延时间，继续搭建。正在进行的违法建设是最好的拆除时机，一旦不能及时拆除，将增加行政机关后续拆违工作的成本。因此，对于正在进行的违法建设，最有效的办法就是行政机关及时发现、及时制止，制止不成的，及时拆除。另一方面，从维护公共利益的角度而言，或者从终极意义上来说，保障特定社会秩序的实现才是行政强制执行的价值所在。有的违法建设可能占用了小区公共空间或破坏了建筑物整体的环境与美观，有的违法建设可能对邻居的通风采光、通行等相邻权造成影响，有的违法建设甚至会引发环境污染，滋生安全隐患。如果所有的违法建设行为，均不加区分地依照行政强制法的程序实施查处和拆除，势必导致社会公共利益及他人正当权利长期处于受损害、受威胁的状态，这显然有悖《中华人民共和国行政强制法》第一条规定的维护公共利益和社会秩序的立法目的。

同时，人民法院还应当审查对在建违法建筑采取强制拆除即时措施的行政行为是否存在明显不当。所谓明显不当，是指行政行为在客观上违反行政合理性原则而不具有合理性。该原则要求行政机关在执法时有多种方式可以有效实现行政目标的情况下，应当选择对相对人权益损害最小的方式，即行为违法性与行政处理方式应当合乎比例。对违法建设是否拆除，应当根据城乡规划法确定的适当性原则做出判断。应当区分违法建设的具体情形;在存在选择不同处理方式的情形下，应当采用对相对人权益损害最小的方式，做到处理结果和处理目的合理得当。本案中，在拆除案涉违建物之前，被告周宁县某镇人民政府已书面告知原告停止施工，且在拆除当天工作人员至原告家中做其思想工作，让其配合政府工作，但原告并未停止施工，并执意要进行搭建。在此情形下，周宁县某镇人民政府组织人员公开予以拆除，采取的拆除手段没有超出必要的合理限度，满足了最低程度的程序正当，被告根据上述规定对正在进行中的违法建设行为立即拆除，不存在明显过当的情形。

(王鑫 缪拯民)