地方管理法规

有待严格执行

杨女士和李平同住一个小区，是一名资深养犬人。

上世纪80年代，杨女士家住北京南城，有一个大院子。为了看家护院，她养了两只大型犬，其中一只是狼狗。

有一次，她到街坊邻居家聊天，没有给大门上锁。不一会儿，她听见自家的两只犬狂吠，赶忙回家一看，两只犬正围着一辆吉普车，里面坐着两个人，一脸惊恐。原来，她的两位同事来她家拿东西，看到大门没锁就走了进去，结果被两只大型犬吓了出来。她一脸庆幸地说:“好在我们家那两只宝贝经过训练，一般不咬人，否则后果严重啊!”

后来，杨女士搬进了楼房，无法养大型犬，同时考虑到自己提前退休后没有伴儿，就养了一只京巴狗。多年来，这只犬已经成了她生活中的一部分，并且给她带来了很多乐趣。

在中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺看来，犬是人类的朋友，也是人类的帮手，能看家护院，能伴人左右。

“在城市里，有时候犬就是家庭的一名成员。再者，城市居民养犬是一种需要，也是一种文明的表现。”杨建顺告诉记者。

为了规范养犬行为，各地纷纷制定养犬管理法规。1993年，上海制定了《上海市犬类管理办法》(2011年代之以《上海市养犬管理条例》);1994年，北京通过了《北京市严格限制养犬规定》(2003年《北京市养犬管理规定》出台);1995年，武汉市出台了《武汉限制养犬规定》(2005年被《武汉市养犬管理条例》废止)。

根据这些地方法规，在这些城市实行办证养犬管理制度，由养犬者到主管部门为犬申报“户口”，对养犬行为进行管理。

此后多年间，各地登记犬只数量一直在持续增加。2005年，北京养犬登记数量为45.8万只，2013年达到100多万只。在上海，2010年养犬登记犬只5万多只，两年后就上升到20多万只。在广州，2009年登记在册犬只数量为4万多只，6年后增加到7万多只。

在支振锋看来，随着居民养犬数量的逐年增多，执法不严导致违法养犬行为得不到有效惩处，随之而来的因养犬扰民、伤人等事件日渐增多，破坏环境卫生、疾病传播、邻里纠纷等问题日益突出。

“从表面上看，养犬是公民的一件私事，但这一行为涉及公共利益的时候，就成为社会公共问题。”清华大学公共管理学院一位教授说。

杨建顺分析认为，地方政府制定了养犬规范后，应该严格执行。对于违规养犬者，告知其限期改正;对于拒不改正者，针对具体的违规情况，该处罚的处罚，该没收的没收，使守规则者看到守规则的好处，也让不守规则者受到惩处，教育大家守规则。“否则，一旦规则遭到了破坏、难以修复，长此以往，会影响政府部门的权威，不利于再进行有效监管，使城市养犬处于失控状态。”杨建顺对记者说。

杨建顺进一步说，在养犬问题上，并不存在各部门监管职责不清的问题，相反，各部门的监管职责非常清楚，现在的问题其实是各部门之间缺乏相互沟通，难以形成监管合力。此外，养犬人也有责任，要文明养犬，不能给他人带来麻烦，更不能侵犯他人的权利。

整合监管职责

形成监管合力

袁华希望，楼上的4只犬在乘坐电梯时，犬的主人能主动束起犬链、戴上嘴套。这样的话，自己就不用那么害怕了。

李平则告诉记者，她并不是反对养犬，只是希望养犬人不要影响他人的正常生活，不要侵犯他人的权利。

在支振锋看来，市民良好的愿望有待通过完善立法、严格执法来实现，“养犬人真正负起文明养犬、依法养犬的责任，执法部门切实负起监督管理的责任”。

支振锋对记者说，可以顺应国家层面的行政改革方向，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，应该通过立法规定专门的养犬执法部门，负责犬只的登记、免疫以及执法检查，“对于违法养犬行为，必须坚决予以打击，避免养痈为患”。

杨建顺的建议是，在养犬问题上，政府部门负有相应的监管责任。社会的发展，带来社会事务的增多和不断细化，对社会事务进行分类管理成为必然趋势，因此将养犬管理职责划分给不同的政府主管部门后，可以考虑将这些监管职责进行联合，即采用我国《行政许可法》规定的联合办公制度，设计出一种“桥梁”机制，将各主管部门有机地连接起来，通过监管合力，大大增强监管效果。在设计监管制度时，应该将奖励机制、引导机制设计得非常有诱惑力，吸引大家参与守法养犬。

“将惩处机制摆在非常明显的地方，并且便于操作。对违规养犬者，初次发现予以劝告，如在合理期限内不予改正，则给予重罚，让其承担高昂的违规成本。如果违规养犬与他人发生纠纷，政府则应该积极站出来调解纠纷;如果因为违规养犬造成他人损害的，令其承担巨额赔偿责任。这样的机制足以让每位养犬者都严格管束犬。”杨建顺说。

支振锋还建议充分发挥基层社区的力量，对居委会、业委会和物业公司更充分地授权，管理养犬事务，“对于养犬造成的纠纷，居委会或业委会应该进行调解。举报非法养犬的，执法部门应该依法受理并及时处置”。

（法制日报）